作者简介：

谢勇，湘潭大学法学院教授，博士生导师；
李五志，湘潭大学法学院博士研究生。

摘要

    守信激励与失信惩戒机制在各地、各领域的迅速发展为维护社会诚信发挥了重要作用，但是在此过程中也暴露了其在社会治理体系中功能定位不清晰的问题。明确其功能定位对于理论上消解失信惩戒与“一事不再罚”的紧张关系，立法上为守信激励与失信惩戒机制入法铺平道路，实践中改变守信激励与失信惩戒机制运用中出现的泛化问题等均有重要意义。为此，本文在重新梳理和界定守信激励与失信惩戒内涵的基础上，通过引入社会交互成本概念对如下判断进行了论证：守信激励与失信惩戒不是行政奖励和行政处罚而是交互便利与交互约束，这种便利与约束不是现行民事法、行政法或刑事法层面的奖惩机制，而是新型的社会治理工具；对守信激励与失信惩戒机制功能的这种定位，既适用于商务和社会诚信建设，同样适用于政务和司法领域的社会信用建设。

引言

    继中共十八届三中全会首次提出“国家治理体系和治理能力现代化”的改革目标后，中共十九届四中全会专门就国家治理体系和治理能力现代化作了全面深刻的论述。国务院亦先后制定、颁布了《社会信用体系建设规划纲要(2014—2020)》(国发〔2014〕21号)和《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》(国发〔2016〕33号)。在此背景下，守信激励与失信惩戒机制正以各色各样的方式镶嵌进社会治理体系之中。自2014年以来中央各部委制定了超过五十部联合奖惩备忘录，尤其是《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》颁布之后，联合奖惩备忘录呈现爆发式增长。各级地方立法机关和政府先后出台的百余部法规、政府规章和规范性文件中亦随处可见守信激励与失信惩戒机制的尝试。国家和地方颁布的各类规范性文件涉及纳税、海关、安全生产、交通运输工程、电子认证服务行业、出入境检验检疫、慈善捐助、环境保护、食品药品生产经营、统计、公共资源交易、旅游、家政服务、保险、石油天然气、运输物流、房地产、电力、婚姻登记、会计、知识产权等多个行业领域。守信激励与失信惩戒机制在社会多领域全方位的践行使困扰社会的失信问题得到了明显的遏制。随着运用范围的扩张，对守信激励与失信惩戒机制的理论探讨也逐渐深入。原本仅在经济领域适用的信用制度，一经扩展到社会治理领域，由于两个领域存在明显不同的畛域，致使守信激励与失信惩戒机制在社会治理领域中的运用出现了种种不适，进而引发了种种质疑与担忧。如失信惩戒扩张过度，出现了严重侵犯公民的人身和财产权益的问题；守信激励与失信惩戒机制使公法与私法的界限被打破，公权力涉足干预本应属于私权自行处理的事务；社会信用体系建设有可能滑向国家过度介入“道德规范场域”引发担忧；用法律规定的惩戒手段处理依据道德作出的评价结果等。所有这些问题在一定程度上都可以归结为一个问题，即守信激励与失信惩戒机制的边界为何，其在社会治理体系中究竟发挥何种功能。因此，厘清守信激励与失信惩戒机制同我国社会治理中现有奖惩机制的联系与区别，精确定位其在社会治理体系中的功能，已是守信激励与失信惩戒机制建设与完善不得不解决的基础性问题。

    一、明晰守信激励与失信惩戒机制边界的重要意义

    (一)释明失信惩戒并不违反“一事不再罚”

    失信惩戒是否违反“一事不再罚”原则是理论界一直争论不休的问题。多数学者认为失信惩戒并不违反“一事不再罚”原则，理由主要有以下几种：第一，有学者认为并不存在是否违反“一事不再罚”原则的问题，认为从实质层面观察，行政机关的惩戒在形式上分为几次由失信主体承担并不重要，重要的是数次惩戒在总量上是否存在过度。第二，有学者严格依据行政法理论，认为违反“一事不再罚”的基础是针对同一个行为予以惩戒。失信惩戒所要惩戒的行为是违反相应信用管理规范的行为，既可能是受到行政处罚的行为，也可能是其他行为；既可能是一次也可能是数次被处罚的行为。既然失信惩戒与行政处罚所要惩戒的行为不是同一行为，自然不能认为其违反该原则。第三，有学者认为信用惩戒是一种“事后的社会评价”，是信用主体多个行为或事项综合的结果，因此失信惩戒并不违反“一事不再罚”原则。上述解释在理论逻辑上都存在一个默认的共识，即将失信惩戒与“一事不再罚”中的“罚”等同，认为失信惩戒在一定程度上仍属于行政法上的惩戒，即基于失信主体已然失信行为对其现有权益再次给予减损对待。但是，将守信激励与失信惩戒机制同社会治理体系中现有奖惩机制作出系统比对后，我们认识到失信惩戒完全不同于现行的法律惩戒，更不应归属于行政处罚，而是社会治理体系中具有自身独特定位的新的社会治理工具。从法理上看，失信惩戒与“一事不再罚”原则其实处于完全不同的逻辑路径，失信惩戒相较于现有法律规定的各类“罚”，其于相对人权益的实际影响完全不同。

    (二)厘清守信激励与失信惩戒机制立法的法理基础

    近年来，推动社会信用立法是诸多学者不断呼吁并为之努力的事情。2018年，中共中央印发的《社会主义核心价值观融入法治建设立法修法规划》明确提出应加大信用方面的法律研究，逐步完善社会信用体系的相关法律。而且有不少学者为加快社会信用立法已做出诸多研究成果，如社会信用立法的模式选择，建立与民事、行政以及刑事责任具备同等地位的信用责任。作为社会信用体系“牙齿”的守信激励与失信惩戒机制自然是推进社会信用立法不可忽视的一环。但是在推进守信激励与失信惩戒机制入法过程中有一个无法回避的问题是守信激励与失信惩戒机制应如何与我国法律体系中已然存在的奖励与惩戒规范相协调，包括民事法、行政法和刑事法层面的奖励与惩戒机制等。若无法划分好两者之间的关系，不仅会导致守信激励与失信惩戒机制建设丧失确定目标，而且会引发与原有的法律奖惩机制重叠混杂。因此，厘清守信激励与失信惩戒机制同我国社会治理体系中现有奖惩机制的边界，确定各自发挥功效的主要场域，可为日后将守信激励与失信惩戒机制纳入国家立法体系奠定法理基础。

    (三)改变当前守信激励与失信惩戒机制探索实践中的混乱局面

    在我国，信用制度起步之时，其主要适用于经济领域，且主要是经济学者参与其中。如今建设社会信用体系，信用制度的运用已经不再局限于经济领域，而是逐渐扩展到广泛的社会治理领域。由于社会治理与经济运行存在诸多质的区别，因此，作为落实信用制度重要抓手的守信激励与失信惩戒机制在过渡到社会治理领域后出现了“水土不服”，在有些场合，失信惩戒简化为扩张行政处罚效果的“锁链”，守信激励则异化为给予守信行为人额外权益的“小费”。但是，如果将守信激励与失信惩戒分别界定为交互便利与交互约束，我们就可以澄清和避免以上种种的混乱和误用。首先，将对守信的“激励”界定为交互便利、对失信的“惩戒”界定为交互约束，可以在奖惩的结果上，与现有法律奖惩机制所导致的结果相区别。现有法律奖惩机制所致结果均是对行为人现有权益的增减，而便利或约束均不涉及行为人既有权益的变化。其次，无论是作为交互便利的“守信激励”，还是作为交互约束的“失信惩戒”，其作用所要瞄准的对象均为社会交往主体未然的交往行为。也就是说，只要社会交往主体期待或实施未来的社会交往，他的交往行为就必然会受到交互便利或交互约束的影响。反之，如果不期待、不实施新的社会交往行为，行为人既有的个体权益就不会因为守信激励与失信惩戒机制的存在而受任何影响。

    二、守信激励与失信惩戒的内涵厘定

    准确把握“守信激励”和“失信惩戒”的特定内涵，是科学把握守信激励与失信惩戒机制在社会治理体系中功能定位的逻辑前提。而要做到这一点，我们需要先对已有的相关理论加以梳理，然后立足于当代社会治理实践的内在需要，领悟和界定守信激励与失信惩戒机制的社会内涵。

    (一)守信激励与失信惩戒的理论争鸣

    有关守信激励与失信惩戒的内涵一直众说纷纭，至今仍然莫衷一是。因此，在界定守信激励与失信惩戒内涵之时有必要整理学界已有的讨论成果，在此基础上进而陈明我们的观点。

    1. 有关守信激励的理论争鸣

    许多研究是从行政法的视域审视守信激励。有学者直接在公权力主体给予的守信激励与行政奖励之间划等号，或是认为守信激励是由行政机关为主的国家机关以及其他主体，针对依特定标准和程序认定的守信主体所施予的激励措施。抑或是将激励视为一种自古有之的行政管理手段，将守信激励限定为由行政主体根据相应的法律法规对行政相对人给予物质或精神奖励的管理制度。另有一些研究将守信激励置于经济学语境中加以论证，认为守信激励是指运用可以将信用行为“量化和物化”的工具，动态调整信用主体的信用度，基于信用度给予实质性的奖励，从而促使信用主体诚实守信。还有一些研究基于守信激励机制建设实践中的现有做法，认为守信激励是指“一种能让社会活动中守信者得到褒奖、享受各种便利和优惠的内在自调节力”，或是认为守信激励是运用声誉机制，使守信者获得“发展机遇和发展空间”，从而完成对守信者的褒扬与激励。

    纵览以上观点，主要存在以下几个局限。第一，解释守信激励的视角有些狭窄，没有从更为宏观的视角深度理解其内涵。现有思考主要基于行政法或者描述现状的视角刻画守信激励，未将其置于推进社会治理体系现代化的背景之下，从历史发展进程的视域揭示其时代内涵。第二，没有适时把握守信激励的运用场景已由经济交换扩张至社会治理领域，依然将其置于原有的场景思考。第三，没有精准指明守信激励所指向的对象，即其所影响和支配的现实客体。

    2. 有关失信惩戒的理论争鸣

    当前学界主要是从法律性质方面和概念外延的角度认识失信惩戒。首先，从法律性质角度分析失信惩戒。有学者认为失信惩戒相当于行政处罚，应当纳入行政法下进行规制。另有学者采用更为精细的方法解析失信惩戒，即以行政性失信惩戒措施为对象，从行政法的角度出发，将其分为行政处理、检查、指导三类行为进行深入分析，认为失信惩戒不可简单归为“行政法上的处罚”，应分别讨论。也有人运用“分节化”的分析方式解析行政机关所实施的失信惩戒，认为是“行政规制行为”“行政事实行为”等，反对将失信惩戒简单归属于行政处罚。还有学者未拘泥于现有行政法，而将失信惩戒认定为一种“新型处罚措施”。然而纵观对其性质归属的争论，不论是将其界定为何种性质行为，多是行政法学者基于修改《行政处罚法》的契机，试图将全部或部分失信惩戒纳入行政法的范畴内进行规制。

    其次，从概念外延的角度解析失信惩戒。最为直观的解析认为失信惩戒应是“一种能让社会活动中的失信者受到惩罚和警戒，使之‘一处失信、处处受限’的内在自调节力”。或是从现有的政策文件和实践出发，认为失信联合惩戒是一种治理措施，即由多方主体通过加大失信成本、规范秩序的方式对失信主体实施多种信用约束。另有学者反复强调失信惩戒的国家属性，认为其是经过公权力机关认定后，对失信主体实施的惩戒。抑或是在承认国家属性的前提下，认为失信惩戒是运用不局限于法律等多种手段，对信用主体权益造成负面影响的惩戒机制。当然，也有学者对失信惩戒进行分层分级的讨论，将信用惩戒分为三个层次，分别是行政主体实施的所有惩处或警戒行为、行政主体为实现特定行政目标而运用公共信用信息所实施的惩处或警戒类行政行为，以及根据信用信息而实施的其他各类惩戒行为。还有学者将失信惩戒分为两个层次，即所有因毁约、欺诈、背信的行为而承担的法律惩戒是广义的失信惩戒，而仅对个人和企业进行信用信息记录和公开是狭义的失信惩戒。以上从概念外延的角度对失信惩戒所作的种种解析在很大程度上依然无法摆脱行政法的捆绑，仍然在行政法范围内打转，将失信惩戒的实施者局限于行政机关，并归于行政法层面的惩戒。虽偶有跳出行政法羁绊的观点，却又再次陷入与民事和刑事惩戒混同的泥潭。如此规划失信惩戒措施必然致使守信激励与失信惩戒机制建设在迷雾中行进，机制建设目标不明，与我国现有奖惩机制边界不清，在社会治理体系中的功能定位模糊，更无从展示守信激励与失信惩戒机制由经济领域向社会治理领域进化的历史和逻辑路径。

    (二)准确把握守信激励与失信惩戒在当代社会治理实践中的意义

    在人类形成之初，人类个体为谋求获得充足的食物以及安全的生存环境，不得不选择与其他成员相互扶持。正是基于成员之间的长期相互扶持形成了彼此间的信任关系，而在维护这种信任关系过程中逐渐形成的守信激励与失信惩戒机制又会反哺成员的相互合作。于是，信用这种借助时间沉淀而简化社会交往复杂性的社会机制历来备受重视。因此我们说，作为信用制度重要组成部分的守信激励与失信惩戒机制在国家制定相应法律法规之前，便已经存在于社会之中并发挥着应有功效。初始阶段的守信激励与失信惩戒机制极为简单但却有效，依靠“人言”建设信用记录，此种信用记录是伴随人的生命周期持续存在的“口碑”，而且常常是“好事不出门，坏事传千里”，守信是本份，失信是丑闻。也正是在这样的奖惩机制作用之下，“无信不立”成为熟人社会中个人安身立命的信条。即使到现代社会，这样的守信激励与失信惩戒机制的原初方式也依然发挥着一定的作用。

    但是随着工业与经济的迅速发展，守信激励与失信惩戒机制也迎来了新的挑战和机遇。首先，社会化大生产对传统社会整合机制带来重大冲击。社会生产力几经重大跃升，蒸汽机、内燃机等为社会生产提供日益强劲的动力，社会化大生产的规模和效率超乎人们的想象。尤其是近一百多年以来，工业的发展促使社会发生翻天覆地的变化，老死不相往来的小国寡民社会形态早已不复存在，取而代之的是都市化迅速推进，人口流动的数量和速度几何式增长。这一系列变化导致“大型、流动社会中个人行为匿名化、角色片段化”，抑制了小型、封闭社会中的“人言”机制作用的发挥，原有的守信激励与失信惩戒机制已经难以发挥功效，社会自治能力明显下降。其次，在经济领域守信激励与失信惩戒新方式应运而生。经济越发展就越难实现“一手交钱、一手交货”式经济交换，而跨期跨视域条件下经济交换必然会产生诸多难以预料的道德风险，于是以守信激励与失信惩戒新模式为关键要素的经济信用制度便应运而生，为避免和减少经济风险发挥了显著的效用。当人类社会进入21世纪之后，信息技术得到极大提高和普及。经济领域的良好效果以及新的信息技术的强大支撑能力，为守信激励与失信惩戒机制由经济领域跨入社会治理领域准备了必要的条件。也在此时间节点上，现代社会治理领域正面临严重的社会信任危机。食品、药品的安全与卫生问题、商业欺诈、学术不端，甚至“杀熟”等问题不断降低人们之间的信任。这些问题的发生和持续存在，一方面对社会治理造成极大的挑战，另一方面也起到了激发社会治理创新与发展的作用。正是在这样的历史背景和时代条件下，守信激励与失信惩戒机制创新步入人们的视野。

    借助回到守信激励与失信惩戒机制发生学上的起点，追溯这一传统社会整合机制由古至今的历史演进，立足于当代社会治理的现实需要，我们发现并主张：在当代社会条件之下，守信激励与失信惩戒机制应当而且能够通过设定和适时调整交往主体未来社会交往行为的社会成本或称“社会交互成本”，即社会交往主体为实施社会交往行为所必须依赖的社会交互条件，督促社会交往主体诚实守信，从而预防和减少失信风险。如此界定守信激励与失信惩戒的内涵，是因为我们希望突出强调在现代社会治理实践中该社会整合机制所表现出来的以下特征：

    第一，守信激励与失信惩戒机制仍然是社会实现自我管理的机制，仍然能够发挥使复杂的社会交往简单化的社会功能。在当代社会条件下，要探索和建立守信激励与失信惩戒机制新的实现方式，在早期推进工作中，政府及其有关工作部门需要主动发力，引导社会力量形成合力，但这不应改变该机制最终应当成为社会自治力量的前景。

    第二，守信激励与失信惩戒机制作为社会自治的力量，必须依法治原则行事，并且不能超越或替代现有的刑事、民事和行政法律手段调控公民、法人的行为。刑事违法、民事违法或行政违法行为，从道德责难的层面看，均可视为失信行为，在我们现有的社会治理体系中，它们由相关的刑事法、民事法和行政法规范调整。作为失信行为，它们分别违背了刑事法、民事法和行政法的信用义务。相对于守信激励和失信惩戒机制所要求的信用义务，前述信用义务是基于刑事法规则、民事法规则和行政法规则而产生的特殊信用义务，不同于守信激励与失信惩戒机制下的普通信用义务。违反特殊信用义务的行为，须分别依刑事法规则、民事法规则和行政法规则承担法律责任；而违反普通信用义务的行为，则需依守信激励与失信惩戒机制承担信用责任。在这里，违反特殊信用义务的行为显然已经违反了普通信用义务，而违反特殊信用义务行为所产生的法律责任，显然也已经覆盖了其中违反普通信用义务所产生的责任。因此，守信激励与失信惩戒机制下行为评价标准和评价结果，相对于刑事、民事和行政法规制下行为评价标准和评价结果具有相对独立性，不应该被视为后三者的某种扩展或延伸。单纯违背普通信用义务行为的行为后果和主观恶性较之于违反特殊信用义务均更轻，因此，对其的评价结果也与后三者相异。追究刑事、民事和行政违法行为的责任，均会导致违法行为人现有权益的减缩，而追究单纯违背普通信用义务行为的责任，只会影响行为人未来实施社会交往行为的社会条件，而对其已经拥有的个体(非交互性的)权益不会产生影响。以上按照违背信用义务的性质和程度来确定失信人的责任性质和大小，既体现了法治的审慎，也有助于明确守信激励与失信惩戒机制在整个社会治理体系中的位置和作用。

    第三，守信激励与失信惩戒机制作为现代社会治理的工具，实现社会整合的途径，虽脱胎于近现代经济生活，但其功能已远超经济活动领域之外。首先，从该机制的作用范围看，其不仅直接影响社会经济交往的交易成本和效率，而且作用于人们共同生活的方方面面，大至政府机构施政、司法机关执法，小至公民、法人的日常交往。因为在一个缺乏社会基本信任的社会中，无论人们的经济生活，还是政治生活、法治生活，或日常私人生活，其社会交互成本都将变得难以承受。其次，从守信激励与失信惩戒机制的作用效应看，该机制虽然着眼于社会交往主体的未然交往行为，直接调控社会交往主体实施交往行为所依赖的社会交互条件，但其最终的目标是促成和守护守信的个人人格，培植和维持诚信的社会风气。如果说刑事法、民事法和行政法的调整作用也有与此相同的价值追求，那么守信激励与失信惩戒机制与这三者不同之处就在于，它所关注的不只是社会交往主体已然的交往行为，而且更关注社会交往主体的未然行为，关注行为背后的人格；换句话说，它不只是关注社会交往主体在某时某地的某一交往行为，它更关注、关照和关怀社会交往主体在其生命历程中系列的交往行为。正是在这个意义上，我们说守信激励与失信惩戒机制较之于刑事的、民事的和行政的调整手段，更具有一种人伦的意味，故而其运行也会更贴近于道德调整手段的运行规律。

    三、便利：守信激励与社会治理中现有奖励机制的界限划分

    以制度化的奖励措施用于社会治理领域自古有之。在我国古代对作出贡献的人予以奖励是颇为常见的事，奖励措施包括给予金银财宝、田地、官爵，甚至是赐予姓氏等。如明代著名航海家、外交家郑和的姓氏便是因受奖励获得。国外早期的奖励措施亦是形形色色，有些奖励措施难以在现代社会适用，如古代印度甚至还会将人死后可以进入“天界”视为法定奖励。进入近现代社会后，奖励的形式则相对单调且固定，主要包括物质奖励、精神奖励以及授予某种权利等。其中精神奖励的形式包括授予荣誉称号、荣誉证书、奖章等。精神奖励是目前我国奖励机制中应用最为广泛的奖励措施，不论是对普通民众，还是对军人、国家机关工作人员，奖励均多用到精神奖励形式。物质奖励主要是通过各种方式给予财物利益，包括给予优厚的奖金、提升工资待遇以及税收优惠等。从对我国社会治理中现有奖励机制的梳理中我们发现，现有奖励措施主要是针对行为人已然行为，并且根据行为的后果性质及影响大小，来确定奖励的方式和力度。无论奖励方式和力度如何，均具备如下共同特征，即在行为人已然行为直接形成的权益格局之外，另行添附某些权益。

    为明晰和划定守信激励与我国社会治理中现有奖励机制的界限，这里有必要对当前已经出台的各种守信激励措施也作一些梳理。在守信激励施行数年之后，不仅国家层面制定了诸多联合奖励备忘录，地方层面形成了多个法规，而且还开辟了许多应用场景和空间。现行的守信激励措施大致有如下几类。第一，在实施行政许可、资质等级评定等行政管理过程中，实施绿色通道、容缺受理、优先办理、简化程序等便利服务措施；第二，在财政性资金补助、招商引资配套优惠、税收优惠、创业扶持等政府优惠政策实施中，同等条件下列为优先选择对象或者给予重点支持；第三，在财政支持、政府采购、政府投资项目招标、国有土地出让等公共资源交易活动中，列为优先选择对象或采取信用加分、提升信用等级等措施；第四，日常监管中，降低抽查比例，减少检查频次，更多适用非现场检查方式；第五，优先推荐评优评先；第六，在教育、就业、创业、社会保障等公共服务方面给予支持和便利；第七，在相关媒体、网站上宣传推介；第八，依照有关规定授予相关荣誉称号。另外，多地开展“信易+”活动以及建立个人信用积分制，并创建了多种应用场景。如信用分达到一定等级的个人在公共停车场收费、交通出行、文旅消费、医疗就诊等多方面享受费用减免等优惠措施。

    梳理了守信激励的主要措施，将其与以往各类社会奖励机制进行对比后，我们发现守信激励措施已表现出明显不同的特征。为了方便说明这种差异，我们需要运用前文已经提到的“社会交互成本”概念。也就是说，我们需要将参与社会交往的主体为实施社会交往行为所必须依赖的各类社会条件纳入分析视野。首先，守信激励与我国社会治理的以往奖励机制在作用机理上存在不同。我国社会治理中以往奖励机制给予的物质或精神等各类奖励，是根据受奖励者已然行为对受奖者给予某种现时的权益，以指引和鼓励未来更多类似行为发生。而在守信激励机制下，如前面已列举的予以容缺受理、优先办理、简化程序、降低抽查比例等各类守信激励措施并未在已然守信行为所致权益格局中直接添付任何其他利益(交互性利益除外)，而只是为守信主体在未来实施社会交往行为提供了更为便利的条件，即仅仅对守信主体为实施未来的社会交往行为本应支付的社会交互成本给予减削。在这里与以往奖励机制不同之处就在于，只有当行为主体在未来实施社会交往行为时收益才会产生，而在此之前，这些奖励措施只不过是为受奖励者提供了一些可供利用的便利而已。所以我们说守信激励不会为守信主体已有的非交互性权益提供增量。其次，守信激励与以往奖励机制所关注的重点不同。以往不论是授予荣誉称号、荣誉证书等精神奖励，还是提升工资待遇、给予奖金等物质奖励，主要关注的是被奖励主体的已然行为。而守信激励主要关注的是守信主体未来的社会交往行为，而且不限于未来的一时行为，更关注行为主体未来系列的持续行为，以及背后展示的诚实守信的行为品格。

    根据以上的分析比较，我们可以对守信激励与行政奖励之间的区别，提供以下认识。首先，两者的作用机理有别。行政奖励的作用主要在于满足受奖励者现实的精神或物质利益需求。而守信激励给予的奖励是降低守信主体未来实施社会交往行为的可预见的社会交互成本，它不是对行为主体当前需求的即时满足，而是为未来需求满足增添了机会。更确切地说，行政奖励改善的是受奖励者现实的权益状况，而守信激励改善的是受奖励者未来社会交往所需的社会交互条件，即未来的权益前景。其次，两者的实施主体不同。行政奖励由行政机关给予曾作出贡献者奖励，是政府实施其政策的重要手段之一。守信激励的实施者则并不限于行政机关，其实施主体更为多元，任何与守信主体进行社会交往并可给予便利的主体均可被视为守信激励的实施者。

    当然，行政奖励在给予受奖励者即时的精神和物质利益满足的同时，也会对其未来的行为产生“再接再厉”的效果，而且这种奖励措施本身有时也对行为主体未来的社会交往行为所依赖的社会交互条件产生影响。但是，这种影响在以往的奖励机制下只是某种“溢出效应”。说它是溢出效应，是因为以往行政奖励并非针对普通的社会诚信建设目标，而是针对特定领域特定主体的特定业绩行为，鼓励取得同类业绩绩效才是制度设计的目标。因此，以往行政奖励对行为人未来社会交往行为所依赖的社会交互条件的调控常常会以“意外之喜”(如有时劳动模范称号获得者会更受用工企业青睐，从而更容易获得劳动合同等)的形式实现，但是这种调控的影响力不仅常常不确定(譬如在有些企业，劳模可能会受到孤立等)，而且是非正式的、不系统的、无法持续的。守信激励机制建设正是要补足以往奖励机制的这种不足，以普通诚信建设为制度目标，形成相对独立、系统完备的奖励诚信的社会激励机制。

    既然判明守信激励在本质特征上不同于行政奖励，不能与社会治理中以往奖励机制相混同，那么对于当前守信激励建设实践中一些有争议的做法，譬如给予守信行为人额外物质利益以资鼓励的做法，我们便可以作出我们的评判。我们认为，这些做法不符合守信激励机制特有的机理，并存在以下风险：第一，守信激励与以往奖励机制作用边界不清，将导致守信激励机制建设丧失针对性，无法达成预期的建设目标。守信激励所影响的本应是守信主体实施未来社会交往行为所必须依靠的社会交互条件，但若以额外给予非交互性权益作为守信激励措施，直接改变守信主体的现有权益格局，则必会导致守信激励与社会治理中现有奖励机制在应然层面界限模糊、在实然层面适用混乱。而应然与实然的模糊、混乱最终会使守信激励机制建设丢失目标，无法实现其预期的社会治理功能。第二，守信激励机制建设目标边界不明，必然导致相关社会资源投入发散，以致难以为继，进而导致机制建设目标落空。在守信激励机制建设的早期阶段，为了动员全社会参与，在社会资源投入方面，即使出现一些与既有奖励机制重叠的财务支出，也还是合理的，也还能承受。但是若将这样的财务投入视为守信激励机制的应然一环，不仅会进一步丢失守信激励机制建设原本的目标，而且必然导致相应社会资源投入无法持续。因为，守信激励机制建设的目的是鼓励守信行为成为常态，随着守信行为逐步普遍化，这样的财务投入将会达到一个难以估量的数额，即使由政府和企业共同承担也会难以为继。所以，依靠以额外给予非交互性权益来实施守信激励，即使从财务资源保障的角度看也是不合理的，必然陷入困境。

    我们强调要重视守信激励机制与以往奖励机制的不同特征，强调明确其在社会奖励体系中的功能定位，不能将守信激励机制与以往奖励机制简单混同，除了希望精准把握守信激励机制建设的原定目标，避免机制建设目标模糊而失去后续动力，还希望看到守信激励机制能够在现代社会治理中重新发挥出其原本具备的社会自治的潜能。按照我们对守信激励机制特征的把握，守信激励是对守信主体未来实施社会交往行为时给予的便利，即是守信主体实施社会交往行为时，相关方基于对守信主体的信任，降低或减少原本为保障社会交往安全、防控道德风险而设定的前置条件。实际上这也就减少了社会交互成本。这种成本的节省，不只是守信主体一方的收益，其实也是参与社会交往各方的收益，归根结底是整个社会运行成本的节省。因此，在这种机制之下，不仅未苛求政府财政资源的额外支出，还让我们看到社会自治的潜力得以释放。

    守信激励以交互便利为特征在社会治理体系中确立其独特的功能定位，这在社会诚信和商务诚信建设领域容易形成共识。事实上，在上述领域已付诸实践的许多措施就很好地体现了守信激励机制所具有的这种特征。在政务诚信和司法公信建设领域，以交互便利来界定守信激励机制的功能定位是否也同样可行?我们的回答是肯定的。因为在政务和司法领域中的社会交往行为依然需要各种类型的社会交互条件予以支撑，并且这两个领域也迫切需要简化社会交往的复杂前置条件，以提升效率。目前政务和司法领域的信用制度建设尚待拓展，对行政机关、司法机关及其工作人员的守信激励措施还需进一步具体化、体系化，但已经出台的一些守信激励措施明显表现出行政奖励替代守信激励的倾向。因此，下一个阶段在制订政务和司法领域的守信激励措施时应准确把握守信激励是给予守信主体以交互便利这一功能定位，按照《国务院关于加强政务诚信建设的指导意见》，以及各地方政府建设政务诚信的实施方案中提出的“在改革试点、项目投资、社会管理等政策领域和绩效考核中应用政务诚信评价结果”、“在公职人员考试录用、调任选任、评优评先、岗位晋升以及人大代表、政协委员资格审定等工作中建立信用核查制度”等指示路径，对政务和司法领域各类社会交往行为所需依赖的社会交互条件加以梳理，标出目前可以实现便利化处理的空间，以此作为对该领域守信行为的激励措施。例如对于行政机关、司法机关可在取得财政资源、自由裁量空间等方面做出便利化安排，对于机关工作人员可在职级提升、职务任命、人岗相适等方面设定便利化措施，以作为对守信行为的激励手段。

    四、约束：失信惩戒与社会治理中现有惩戒机制的界限划分

    自失信惩戒运用于社会治理领域以来，因其治理社会失信效果显著，又具有较大的自由裁量空间，便于政府在多个场景中适用，故在较短时间内失信惩戒措施便形成了以行政性失信惩戒为核心，辅之市场性惩戒、行业性惩戒、社会性惩戒、司法性惩戒的全方位、多层次失信惩戒格局。行政性失信惩戒的类型最为丰富，包括提高抽查比例，增加检查频次，加强现场检查；在财政支持、政府采购、政府投资项目招标、国有土地出让等公共资源交易活动中降低信用等级或者限制参与；在实施行政许可等行政管理和公共服务过程中，从严审核、从严控制；限制或禁止失信主体进入相关市场、行业等活动；限制获得财政性资金补助、招商引资配套优惠、税收优惠、创业扶持等政府优惠待遇；在相关媒体、网站上展示失信主体；不得或限制推荐评优评先、取得荣誉称号等。还有少量行业协会商会对失信会员实行警告、行业内通报批评、不予接纳、劝退、公开谴责等行业性惩戒措施和政府引导商业银行、证券期货经营机构、保险公司等金融机构按照风险定价原则，对严重失信主体提高贷款利率和财产保险费率，或者限制向其提供贷款、保荐、承销、保险等服务，或者限制出境限制购买不动产、乘坐飞机、乘坐高等级列车和席次、旅游度假、入住星级以上宾馆及其他高消费行为等市场性惩戒措施。

    经上述梳理可知，目前由行政部门施予的失信惩戒，措施最为丰富且运用较多，以至不少学者就此将全部或部分失信惩戒措施定性为行政处罚，提出将其纳入司法审查，给予被惩戒人司法救济的维权途径。但根据我们前面关于守信激励与失信惩戒机制本质特征的分析，失信惩戒其实不同于行政处罚，两者之间存在诸多区别。首先，两者所指向的行为不同。行政处罚所针对的是违反行政管理秩序的行为，而失信惩戒所要指向的是单纯违背普通信用义务的行为。其次，两种惩戒的后果不同。行政处罚的后果是剥夺或者削减被惩戒主体现有的权益，而失信惩戒并不剥夺失信主体既有的非交互性权益，失信主体仍然拥有选择社会交往的自由，只是实际实施所选社会交往行为时某些必不可少的社会交互条件因惩戒而变得繁复。换句话说，受到失信惩戒的主体其未来行为的社会交互成本将高于全社会平均社会交互成本。假如某失信主体日后不期待或不实施社会交往行为，失信惩戒措施就不会对其造成任何不利影响。再次，两者的实施主体不同。可实施失信惩戒的主体不仅包括国家机关及其授权主体，还包括普通公民、社会团体、企事业单位等与失信主体进行交往的主体。而行政处罚只能由具有法定授权的国家机关等主体实施，其他主体无权实施行政处罚。

    基于几乎同样的分析，我们认为失信惩戒不仅有别于行政罚，而且同样有别于刑事罚和民事罚。除此之外，这里我们还要进一步指出，与民事法、行政法以及刑事法层面的惩戒机制相比，失信惩戒机制具有以下四个鲜明特征。第一，失信惩戒不改变失信主体既有的权益状态。第二，失信惩戒不剥夺失信主体选择的自由，失信主体受到失信惩戒后依然有权实施新的社会交往行为。第三，失信惩戒将令失信主体付出更多社会交互成本方能得以实施其所选择的社会交往行为。第四，失信惩戒所增加的社会交互成本应当符合适当性原则，不得超过合理限度，间接导致失信主体无法实施社会交往行为。

    按照上述标准把握失信惩戒的作用界限，我们会发现当前失信惩戒实践探索中的一些做法，其实不符合失信惩戒在社会治理体系中的功能定位，事实上成为了某种“行政罚”，即借用失信惩戒之名行剥夺个人权益之实。如禁止进入相关行业或市场、禁止参与国有土地出让等公共资源交易活动等失信惩戒措施，实际上是剥夺了失信主体在未来行使相应权利的资格。而且有些现行的失信惩戒措施原本就不是为失信惩戒设立。如司法机关限制债务人高消费行为措施，其原本就是一种民事罚措施。因此，应当将那些名为失信惩戒措施实为剥夺行为人个体权益的惩戒措施排除在失信惩戒措施之外，使失信惩戒回归到其在社会治理体系中本来应有的位置，发挥其特有的社会功能。

    失信惩戒应以交互约束为特征明确其在社会治理体系中的功能定位，这在社会诚信和商务诚信建设领域容易形成共识。但在政务诚信和司法公信建设领域，以交互约束来界定失信惩戒机制的功能定位容易引发疑问。这些疑问主要来源于该领域涉及到的国家公权力等特殊因素的地位和作用。我们认为，其实这并不妨碍上述界定在政务和司法领域的适用。具体来讲，当各类公权力机关作为市场主体参与经济活动时，虽然与交往相关方存在事实上的不平等，但在该类社会交往中符合交互约束特征的失信惩戒措施，事实上已在程度不同地发挥调整作用。而当各类公权力机关及其工作人员作为公权力代表行使公权力时，虽然其在法律上拥有优势地位，但是此时的社会交往行为依然需要各类社会交互条件支撑，以防止交互风险，提升交往效率。因此，我们可以断定，失信惩戒以交互约束为特征明确其功能定位亦可适用于政务和司法领域。但是，在梳理政务和司法领域现有的失信惩戒措施时，我们发现当前该领域的失信惩戒存在“新瓶装旧酒”的问题，即大量的失信惩戒与以往的违法惩戒并无实质性区别，许多现有的失信惩戒措施其实就是违法惩戒措施。究其根源，还是将失信与违法等同，将违法惩戒的逻辑规则直接运用至失信惩戒机制的建设中。因此，下一阶段在完善政务与司法领域的失信惩戒措施时应准确分辨失信与违法的不同内涵，遵循失信惩戒是给予失信主体以交互约束的功能定位，根据《国务院关于加强政务诚信建设的指导意见》以及各地方政府建设政务诚信的实施方案中提供的路径，对政务和司法领域各类社会交往行为所需依赖的社会交互条件加以梳理，划出目前可施以交互约束的空间，以此为基础设定该领域失信行为的惩戒措施。具体可按照行政和司法机关及其机关工作人员在行使国家公权力和参与市场活动这两种场域，分别设计和规范失信惩戒措施。

    守信激励与失信惩戒机制建设以普通信用义务为社会交往行为评价标准，聚焦社会交往所依赖的社会交互条件，通过对社会交互成本的调控来实现调控目的。守信者予以交互便利，失信者施以交互约束。如此把握守信激励与失信惩戒机制的内涵特征，不仅有助于厘清该机制与社会治理体系中其他社会奖惩机制之间的功能关系，而且有利于守信激励与失信惩戒机制建设看清目标、找准路径、持续推进。