地方社会信用立法从初创进入成熟阶段，逐渐形成了一套完整的体系结构，在国家层面立法未出台的背景下，地方已经将具体的工作完成，但却缺少对地方立法权正当性的法理论证，导致学界就地方社会信用立法权仍有争论。

    先从法理上论证地方享有信用立法权，再立足《立法法》规范对社会信用立法事项是否属于法律保留事项、是否属于《立法法》列举的法律保留中的其他事项，以及是否属于地方先行立法事项三个方面进行了分析；最后，从《立法法》中发掘出了地方先行进行社会信用立法的立法权，提出应当在地方进行信用立法时引入法律保留原则，而并非直接否定地方先行进行信用立法的权力。

    一、问题提出：地方是否有权进行社会信用立法

    社会信用相关地方性法规立法肇始于2011年的《陕西省公共信用信息条例》，2017年《上海市社会信用条例》实现了综合性立法“从零到有”的突破，截至2024年1月，各省、市出台了31个以《社会信用条例》命名的地方性法规，地方信用立法的先行先试无疑为中央进行立法提供了大量经验，也推动了国家层面立法的进程。

    党的二十大报告要求完善社会信用等市场经济基础制度。2022年3月29日中办、国办《关于推进社会信用体系建设高质量发展促进形成新发展格局的意见》（中办发〔2022〕25号）鼓励地方在结合实际需求的情况下在立法权限内制定社会信用相关的地方性法规。在此种背景下，应当首先回答在国家社会信用立法缺失的情况下，地方是否有权先行规定社会信用事项？

    二、地方社会信用立法权合法性论争

    1979年发布的《中华人民共和国地方各级人民代代表大会和地方各级人民政府组织法》中明确了地方性法规的制定权。之后，地方立法的权限不断扩大。法学意义上的地方立法，可以分为制定地方性法规及地方政府规章；从立法主体来看可以分为人大及其常委会、地方政府；纵向按照行政层级，可以细分为省级及设区的市一级。

    《立法法》将制定地方性法规的权力配置给省级人大及其常委会，将制定地方政府规章的权力配置给省、设区的市地方政府。尽管社会信用地方立法呈现繁荣发展的景象，但目前就社会信用地方立法的主体及权限进行学术研究的文章较少，就相关问题并未达成一致观点。

    （一）否定地方社会信用立法权

    有学者从《立法法》第八十二条看出，地方政府规章的立法权限仅为对法律、行政法规及地方性法规的细化，且根据《立法法》第七十二条将设区的市的立法权限限定在三种事项之中，即便扩大理解这三种事项，社会信用事项仍无法被完全纳入其中。

    同时，由于社会信用建设具有全国综合性特点，故该观点认为省级人大及其常委会也并不当然地具有信用立法权。

    （二）肯定地方社会信用立法权

    有学者将社会信用事项理解为“城乡建设与管理”领域出现的新型态事项，以此肯定了省级人大及其常委会、设区的市人大及其常委会的社会信用先行立法权。还有学者认为地方在整体上有权对社会信用体系建设进行立法，但由于我国《立法法》第八条规定，有关公民人身自由、政治权利及民事基本制度只能由法律来限制，因此地方立法的权限在联合守信激励和失信惩戒这种具体事项上应当受到限制。

    有学者仅讨论了设区的市的社会信用立法权限问题，同样也在整体上肯定设区的市具有社会信用立法权限，但是否定了设区的市在某些事项和措施方面的立法权限。就事项限制方面，学者认为城乡建设与管理的范围应限定在“政府部门对城乡的公用事业、公共设施等方面的规划和市政建设的控制、指导”等方面。

    就措施限制方面，从行政强制来说，设区的市仅可以立法设定“查封场所、设施或者财物”和“扣押财物”两种行政强制措施。

    在行政许可方面，若尚未制定法律、行政法规的行政许可，可由设区的市以地方性法规的形式进行设定。在行政处罚方面，除限制人身自由、吊销营业执照外，设区的市地方性法规均可涉及。

    （三）只能制定省级地方性法规

    有学者认为，依照《立法法》，只有省级人大及其常委会是社会信用地方先行立法的适格主体。但因为社会信用事项不属于设区的市立法权限三类事项中的任意一个事项，故在省级层面的社会信用法没有出台时，设区的市、自治州人大及其常委会，省级和设区的市、自治州人民政府均无权就社会信用事项先行立法。

    三、地方社会信用立法的合法性证成

    地方是否具有社会信用事项立法权，首先需要从从法理上寻求地方先行立法权的正当性，再立足于《立法法》规范，从社会信用事项是否为法律绝对保留事项，是否属于《立法法》第十一条第11项规定的“必须由全国人大及常委会立法事项”，以及是否属于地方先行立法权事项三个方面来进行分析。

    （一）地方社会信用立法权的学理证成

    从宪法法律规定来看，我国全部立法事项分为三大类：一是中央专属立法事项；二是中央与地方共同立法事项；三是地方性事务立法事项。在全国范围内产生影响，涉及整个国家利益，或需要统一协调的，以及通过刑事责任来调整的事务，必须由中央立法；而那些影响局限于特定行政区划内的地方事务，可由地方自主立法；除此之外，还存在一些既不完全属于中央也不完全属于地方的立法领域，这些通常需要中央与地方共同参与立法。

    在这三类立法事项中，地方立法机构对于某些中央专属的立法领域及那些已有法律和行政法规的央地共同立法领域，有执行性立法权；对于尚未有法律和行政法规出台的央地共同立法领域，地方立法机构拥有先行立法的权力；而对于纯粹的地方性事务，地方立法机构则拥有完全的自主立法权。

    1.社会信用立法属于央地事权

    中央专属事务的种类为国家主权事务、需要全国统一的事务、经济社会宏观政策及大部分全国性事业或重大工程。社会信用立法虽然需要全国统一标准，但是其并非由中央政府垄断性掌握和控制的、不与地方政府分享的事务，反而需要地方政府发挥能动性，为信用建设做贡献。信用立法对国家权力来说，重要性程度无法与需要全国统一的财政、度量衡、时间标准制度等比较。

    信用立法也不属于地方事务。地方事务往往因地制宜，具有典型的地方特色，强调地方的特殊性。信用立法是全国性事务，不强调地方事务的特殊性，因此信用立法不是地方事务。

    央地共管事务中的某些事务其利益惠及全体国民。原则上，这类事务应由中央政府负责承办。然而，由于这些事务在执行过程中的某些环节需要地方层面的配合与支持，因此，它们也被视为央地共管事务。这种模式既确保了政策的全国统一性，又能充分利用地方的资源和优势，以实现更有效的管理和服务。

    在国家推进社会信用体系建设的同时，地方政府也需要统筹推进本区域内的信用体系建设，加强政府对信用体系建设的领导。地方政府在信用环境建设、信用服务行业监管等方面要协助中央政府。在中央尚未出台法律、行政法规的情形下，地方政府对信用建设也应当负有管理责任。

    央地共管事务通常遵循地方先行的原则，随后逐步扩展至全国范围。其原因在于，中央在对央地共管事务进行立法时往往存在一定的延迟，这就要求地方先行一步，通过实践探索，为中央的立法工作积累宝贵的经验。地方的先行尝试不仅能够为中央提供具体的案例参考，还能促进相关立法的完善和发展。

    最开始的地方信用立法，信息的采集、信息的共享等都是在省级或者地市级行政区域内进行的，但是随着科技的高速发展，人员流动更加频繁，仅靠划定范围内收集到的信息难以全面地进行信用评价，需要跨区域合作、跨部门共享、跨平台传送，这些行为逐渐超越了地方行政区域的界限。因此不论是理论还是实际，社会信用立法都可以归属为央地共同立法事务。

    2.授权立法不是先行立法

    前述学者根据《立法法》第八十二条否认地方政府的立法权，认为地方政府仅有对上级法规的细化权，是错误地将先行立法归类于试验立法逐级下放的范围内。法律意义上的立法，根据影响范围分为中央立法和地方立法。中央立法中，又根据事务的重要性细分为绝对法律保留、相对法律保留和非法律保留事项。地方立法则根据事务涉及的范围细分为综合性和具体行政管理事项。

    以上事务根据每个位次，将上述相应的立法权限分给国家机构，这些机构制定法律、行政法规、地方性法规和地方政府规章。中央立法中的非法律保留可能会下放给地方性法规进行试验，而综合性地方立法事项则可以下放由政府规章先行试验，简称为“试验立法权逐级下放”原则，即前述所称地方享有“立法细化权”的情形。

    学者指出，我国《立法法》对先行立法的规定总共有四条：一是授权国务院根据实际情况先行制定行政法规；二是地方人大常委会根据地方现状和需要先行制定地方性法规；三是授权经济特区所在的省、市人民代表大会及其常务委员会先行立法；四是地方政府先行制定地方政府规章。除了经济特区的先行立法之外，其他三条都对先行立法权限进行了限定。此种分类方法错误地混淆了授权立法及先行立法。

    授权立法指的是国家最高权力机关授权最高行政机关、地方权力机关、特别行政区立法机关创制特殊的法规（或单行经济法规或地方性法规）的权限。

    因此，在上述分类中，第一项和第三项应属于授权立法，而非学者所称的试验立法逐级下放。在实践中，我国主要通过全国人大及其常委会直接发布专门的授权立法决定，抑或通过法律条款授予制定规范性文件的权力两种方式来授权国务院立法。

    地方立法机关可以行使立法权的纵向事项范围，学理上又分为执行性、自主性和先行性立法事项。执行性立法权限体现在《立法法》第八十二条第一款第1项，自主性立法权限体现在《立法法》第八十二条第一款第2项。先行性立法是指在不涉及中央立法事项的前提下，全国性法规不成熟的背景下，对迫切需要改革或者立法的新领域率先立法，减少试错成本，为中央积累立法经验的地方立法。

    地方社会信用立法权限并非来自授权立法，而是源自《立法法》第八十二条第二款及第九十三条第五款所规定的先行立法权。因此国务院授权立法及经济特区授权立法不属于先行立法讨论范围。地方信用立法权可以仅从《立法法》第八十二条第二款及第九十三条第五款进行讨论。

    （二）社会信用事项不属于《立法法》列举的法律保留事项

    从我国《立法法》第八十二条第二款可以看出法律保留事项之外的中央立法事项地方有权先行立法。《立法法》第十一条采取列举并概括的方式归纳了法律保留事项，而第十二条将法律保留分为相对保留及绝对保留。除《立法法》中的规定外，我国行政法中的其他法律条文也就法律保留作出了规定，如《行政处罚法》、《行政许可法》。

    这些规定主要涉及公民人身、经济自由等方面。社会信用立法事项虽涉及信用主体重要权利义务，但由于社会信用立法事项涉及范围广泛，既涉及行政、司法机关交互的职权关系，又涉及公民基本权利义务及社会信用领域的基本制度，因此不能简单地将社会信用事项整体纳入法律保留事项之内，而应当在进行社会信用立法时，引入法律保留原则，规避那些属于法律保留的内容。由此得出结论，社会信用事项并不能简单地将其整体纳入法律保留事项之中。

    （三）社会信用事项不属于必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项

    社会信用事项不属于《立法法》第十一条第1项至第10项所列举的法律保留事项，那么其是否属于第十一条第11项？本文认为答案是否定的。

    1.全国人大及其常委会对“其他事项”尚未明确

    哪些事项属于“必须由全国人大及其常委会制定法律的其他事项”？对于确定仅由全国人大及其常委会作出说明解释的事项，目前尚无相关立法解释的领域。根据《立法法》，对于需要由全国人大及其常委会制定法律的事项，限定在两个范围：

    一是宪法明确规定应当制定法律的事项；二是有关法律规定该事项应当由法律规定。宪法中明确规定了45处应当由法律规定的事项，除被明确划为专属立法权的事项外，其他都属于“其他事项”。

    《立法法》第十二条规定的法律相对保留事项，必须由国务院制定行政法规作出明确的授权决定，且国务院不得将该授权转授给其他机关。社会信用事项不属于宪法和法律规定应当制定法律的事项，因此社会信用事项不属于兜底规定中的“其他事项”。

    2.列入全国人大常委会立法规划不等于属于其他事项

    自第八届全国人大常委会开始，每届全国人大常委会都会将需要制定法律的项目列入立法规划和立法计划。《十四届全国人大常委会立法规划》将社会信用方面的立法项目列入第二类项目。有学者认为，社会信用立法列入十三届全国人大常委会立法规划，就表明社会信用立法按照法律保留的原则，应当制定法律，且已进入立法程序，地方有立法权的机关不应再考虑先行立法，尤其是规章及行政规范性文件在没有上位法依据的情况下更不能制定信用法律规范或行政规范。

    然而，尽管社会信用立法被纳入全国人大常委会立法规划中，但这并不能证明它是必须由全国人大及其常委会立法的其他事项。原因是全国人大及其常委会也有权制定法律来规定除法律保留事项之外的事项，其权限并不仅限于专属立法权限范围内的事项。是否属于法律保留事项主要依靠央地分权来划分，而不是纳入了全国人大常委会立法规划就属于其他必须由全国人大及其常委会立法的其他事项。该学者将原因和结果倒置，不当地限缩了全国人大及其常委会的立法权。

    3.地方社会信用立法通过了备案审查

    赋予地方立法权后，为确保地方立法不越权、不抵触上位法，我国还建立了一套完整的法律法规备案审查机制。根据《立法法》第一百零九条第一款第2项的规定，省级人大及其常委会制定的地方性法规需要上报全国人大常委会和国务院备案。根据该法第一百零七条、第一百零八条的规定，如果省级人大及其常委会制定的地方性法规存在超越权限等情形的，全国人大常委会有权予以撤销。

    但至今，并未出现过全国人大常委会撤销省级人大及其常委会制定的社会信用事项的地方性法规的先例，说明在进行备案审查这一程序时，全国人大常委会并不认为省级人大及其常委会无权对社会信用事项进行立法。社会信用事项也并非属于必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。综上，社会信用立法不属于《立法法》规定的法律保留事项，地方对信用事宜享有立法权。

    因此在中央统一立法出台之前，不能以地方立法违宪违法为由，认为地方立法无效。

    （四）地方社会信用立法主体权力的规范证成

    1.省级人大及其常委会有社会信用事项的先行立法权

    前述学者称，由于社会信用建设具有全国综合性特点，省级人大及其常委会并不当然地拥有社会信用立法权。

    首先，立法事务根据影响范围分为全国性、地方性，根据内容性质分为综合性及行政性。全国性与综合性不是一个划分标准。社会信用体系建设涉及各个社会主体，中央仅就社会信用事项发挥统筹作用，就难以由地方建立的协调机制予以统一立法。但也应当允许地方开展多形式的立法，就信用信息管理事务形成统一的规则，探索建立社会信用机制，以此促进国家治理体系和治理能力现代化。

    其次，省级人大及其常委会作为权力机关立法，应当对综合性的事务享有先行立法权。不能仅以社会信用建设具有全国综合性特点就否认省级人大及其常委会的社会信用立法权。且上述论述中已经将社会信用事项归类为央地共管事务，省级人大及其常委会的社会信用立法权可就《立法法》进行讨论。

    《立法法》第八十条规定了省级人大及其常委会在制定地方性法规前需要遵守的前提条件。就先行立法权来说，《立法法》第八十二条第二款规定，符合下列条件的，省级人大及其常委会、设区的市级人大有权推动立法：

    第一，国家尚未通过有关法律、行政法规；第二，不属于法律保留的范围；第三，根据本地区的具体情况和实际需要。

    首先，国家发展和改革委员会、人民银行会同社会信用体系建设部际联席会议成员单位和其他有关部门共同审议起草了《中华人民共和国社会信用体系建设法（向社会公开征求意见稿）》，该法目前仍在公开征求意见。在社会信用方面的行政法规中，目前只有《征信业管理条例》和《企业信息公示暂行条例》，尚未出台统一的综合性社会信用立法。

    其次，前文提到，尽管社会信用中可能采取限制人身自由等惩罚措施，但应避免因具体措施涉及法律保留而将其归类为完全法律保留事项。省级人大及其常委会应有权对这类立法事项进行立法。《关于推进社会信用体系建设高质量发展促进形成新发展格局的意见》明确鼓励各地在立法权限内结合实际制定社会信用相关地方性法规，根据实际情况，地方对于信用事项确有立法需求。

    综上所述，省级人大及其常委会具备社会信用立法的资格，有权先行试验立法。

    2.设区的市人大及其常委会有社会信用事项的先行立法权

    地方的立法权除了要考虑央地立法权的纵向划分外，还要考虑央地立法权的横向划分。以地方性法规为例，其立法机关分两个层级，一个是省级人大及其常委会，另一个是设区的市级人大及其常委会。这两个层级的立法机关制定地方性法规的权力是有区别的。

    截至2024年1月，宁波市、杭州市、邢台市、厦门经济特区、宿迁市、泰州市等18个市出台市级社会信用相关条例。《立法法》（2015）第七十二条第二款对设区的市人大及其常委会的立法权进行了限制。虽然社会信用事项无法被包含在这三者之中，但可以在制定这三个方面的地方性法规时以单独的法律条文和附带性规定的渗透性立法方式制定有关社会信用事项的内容。2018年修改的《宪法》第一百条第二款只是笼统地规定了设区的市人大及其常委会的立法权。该款中“依照法律规定制定地方性法规”中的“法律”应是指《立法法》。

    《立法法》（2023）与《立法法》（2015）相比，明确列举了设区的市人民政府的立法权限，扩大了设区的市人大及其常委会地方性法规的立法权限，将“环境保护”修改为“生态文明建设”，并新增了“基层治理”这一方面的立法事项。

    在《立法法》（2023）尚未出台时，学者提出无论如何扩大理解三种事项，设区的市都无社会信用事项的立法权限。但是《立法法》修改后，是否可以将社会信用事项归于“基层治理”领域？我们需要明确“社会治理”的内涵。

    社会治理是中国特有概念，一些研究者将社会治理视为由国家主导，多方主体尤其是社会力量参与的治理模式。社会治理的组织架构部分，包括社会治理体制和共建共享的社会治理格局，它们是社会治理体系的重要组成部分。

    而社会治理的基础工程和制度建设方面，包括国家人口基础信息库的构建、实名登记制度的实施及社会信用体系的建立，这些都是确保社会治理有效运行的关键支撑。党的十八届三中全会提出“系统治理”概念，指出党委领导、政府主导与社会参与相结合的治理模式，突出了政府治理、社会自我调节及基层自治之间的良性互动。治理是指向传统政府治理的政策倡导，其内涵包括合作治理、网络治理、多元共治。因此基层治理可以解释为开放性、跨空间、跨组织的多元共治。

    从党的十九届六中全会审议通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》中的概论及党的二十大报告中的论述，我们可以看出社会信用事宜可作为一项共建共治共享的社会治理制度归入基层社会治理事项，由此也可以看出国家、社会对设区的市的立法权限的放松。

    《全国公共信用信息基础目录（2024年版）》规定，地方社会信用体系建设牵头单位有权编制地方公共信用信息补充目录。同时，《全国失信惩戒措施清单（2021年版）》《全国失信惩戒措施清单（2022年版）》都规定了牵头部门有权编制适用于本地区的失信惩戒措施。可以看出，除全国性公共信用信息目录和失信惩戒措施外，地方性法规（包括设区的市的人大及其常委会制定的地方性法规）有权规定公共信用信息的种类，也有权补充规定失信惩戒措施，有权编制公共信用信息补充目录和失信惩戒措施补充清单。因此设区的市是社会信用立法的适格主体。

    3.省级和设区的市人民政府有社会信用事项的先行立法权

    我国目前在北京、汕头经济特区、上海及福建省出台了规制公共信用信息的省级政府规章，在福州市、深圳市、杭州市出台了共四部设区的市政府规章。我国《立法法》关于地方先行立法规定的第二处是第九十三条第五款规定的地方政府规章的先行立法权。政府规章也分为执行性、自主性和先行性规章三类。执行性、自主性规章是在已有上位法规定的情况下制定，且有相关范围限制。先行性规章规定在该条第5项，第6项对先行性规章的规范内容进行了限制。

    在地方人大及其常委会没有制定地方性社会信用条例的背景下，地方政府主动起草社会信用政府条例，是否属于越权行为？回答这个问题，必须确定如何解释《立法法》第九十三条第五款中的“地方性法规”一词，该条中的“地方性法规”一词是否涵盖各种类型的地方性法规。

    有学者认为，从立法初衷来看，鉴于先行立法权不能层层转移，地方政府规章的先行立法权不属于《立法法》第八十二条第二款赋予的地方性法规对于中央立法事项的先行立法权限。还有学者认为，介于试验立法权的配置是有序的、有限的，是按照级别逐级错位的，因此不得对地方性法规还未试验立法的事项，先行制定政府规章，由此来看，省级和设区的市、自治州人民政府不是社会信用立法的适格主体。

    这些观点的逻辑基础在于将中央与地方立法权限简单划分为中央立法事项与地方立法事项。但实践中大量事务并不是中央政府专属事务或者地方政府专属事务，而是由中央政府与地方政府共同管辖的事务，对央地共管事务中央与地方均可立法。

    所以在没有先行地方性法规情况下，地方政府先行制定政府规章，并不构成所谓中央专属立法权的地方先行立法的越位转移。鉴于地方性法规的立法事权既涵盖正式立法权又包含先行立法权，故先行立法权应涵盖“制定地方性法规的”立法事项。

    换句话说，地方性法规的先行立法权限包括了中央立法事项中未被法律保留的事项，从而合理合法地扩展了地方政府规章的先行立法权限，使其拥有对中央立法事项进行地方试验的权力。省级和设区的市、自治州人民政府是制定政府规章的适格主体。
 
    综上所述，依照《立法法》的规定，省级人大、设区的市级人大及其常委会有社会信用立法权，省级和设区的市级人民政府均有社会信用立法权。

    四、结论

    首先，应当在整体上肯定地方有权对社会信用体系建设进行立法，地方无权立法的事项仅是具体事项，比如可能因涉及限制人身自由而无效的联合守信激励及失信惩戒条款。

    由于《立法法》《行政处罚法》及《行政许可法》中存在的法律保留条款，地方信用立法无权对法律保留事项进行规定。对于那些涉及公民基本权利与重大利益（比如公民人身自由、财产自由等）事项的立法权，必须牢牢抓在最高国家权力机关手中，不经过严格的法律程序不得使用，地方无权僭越。

    其次，根据《立法法》相关规定，地方政府规章不得超过法律、行政法规、地方性法规规定的范围设定减损信用主体权利或者增加其义务的规范。比如，地方立法不能规定禁止医生给信用状况较差的信用主体治病，因为健康权、生命权属于基本民事权利。

    再次，国家出台的《国务院办公厅关于进一步完善失信约束制度构建诚信建设长效机制的指导意见》（国办发〔2020〕49号）及《关于〈全国失信惩戒措施基础清单（2022年版）〉的说明》，均能反映中央对地方自主设定社会信用失信惩戒方式的支持。

    最后，信用立法事宜虽然涉及信用主体的权利义务，但法律保留应当是实质内容的保留，而不是手段和方式的保留，在内容上考虑不同层级的规范是否越权，比较内容（主要是基本权利）重要性与程序是否对等，而不是限制在施行过程中进行手段与方式的创新。因此在中央立法真空的情况下，地方立法应当有权在符合比例原则等条件的情况下规定社会信用事宜。地方立法能够在《行政处罚法》中明确失信联合惩戒措施的设定权，比如现如今一些地方先行尝试的信用惩治、信息披露等处罚方式。实践中，也有将教育、环境保护等涉及公民、法人和其他组织重要权利义务的立法事宜排除在法律保留事项之外的情况。

    作者：刘宗胜，邓心雨（湘潭大学信用风险管理学院）